요약

건물과 교통수단의 탈탄소화 속도가 느리면 2030년까지 배출량을 55% 줄이고 2050년까지 순제로를 달성하려는 유럽연합의 목표가 위협을 받습니다. 이를 해결하기 위해 건물과 도로 교통수단에 사용되는 연료에 탄소 가격을 부과하는 새로운 배출량 거래 시스템인 ETS2가 도입되고 있습니다. 그러나 이로 인한 비용 증가는 취약 계층 가구와 중소기업에 불균형적인 영향을 미칠 위험이 있습니다.

유럽연합은 이러한 분배적 과제를 해결하기 위해 사회적 기후 기금(SCF)을 만들었습니다. 이 도구는 가장 취약한 계층을 보호하기 위해 ETS2에서 발생한 경매 수익의 일부를 EU 국가 간에 재분배합니다. ETS2 수익의 훨씬 더 큰 비중이 국가 정부로 직접 흘러들어 사회적 조치와 녹색 전환에 대한 투자에 상당한 기회를 제공합니다. 이러한 수익의 사용은 EU 국가가 전환을 관리하고 가계를 보호하는 데 얼마나 성공적인지, 특히 SCF 자금의 비교적 적은 비중을 받는 고소득 회원국에서 얼마나 성공적인지를 결정합니다.

ETS2는 EU 기후 정책 툴킷의 필수적인 부분입니다. 정부는 유럽 위원회에서 확인한 모범 사례를 채택하여 건물과 운송 수단의 배출을 해결하고 투자 목표와 이정표 달성에 따라 소득 지원을 점진적으로 폐지해야 합니다. 고소득 EU 국가는 취약 계층을 보호하기 위해 추가적인 타깃형 자금 조달 레버를 개발하고 민간 투자를 장려하기 위한 추가 지원책을 도입해야 합니다.

적절한 시퀀싱, 홍보 및 커뮤니케이션은 정책 도구에 대한 조치와 대중의 지지를 확보하는 데 필수적입니다. 국가 간 학습은 유럽 정책 레지스트리를 만드는 것을 포함하여 활용되어야 하며, 이를 통해 국가가 접근 방식을 비교하고 다른 곳에서 성공한 정책에서 얻은 교훈을 바탕으로 SCF 지출 계획을 잠재적으로 수정할 수 있습니다.

알리안츠 재단으로부터의 재정 지원에 감사드립니다.

유럽 ​​연합이 2030년과 2050년 기후 목표를 달성할 현실적인 기회를 갖기 위해서는 대륙 전역에서 건물과 교통의 탈탄소화를 급격히 가속화해야 합니다.교통은 EU 배출량의 약 1/4을 차지하며, 그 중 72%는 도로 운송에서 비롯되고 2013년과 2022년 사이에 수준이 상승할 것입니다 .1 현재 정책에 따르면 연간 배출량은 2032 년 에야 1990년 수준으로 돌아갈 것입니다 .2 한편, 건물의 전기 사용, 냉방 및 난방으로 인한 배출량은 EU 총 배출량의 27%를 차지합니다.건물 부문은 어느 정도 탈탄소화를 이루었지만, 2022년까지 2005년 대비 건물 재고 배출량을 29% 감소시킨 것은 2030년 기후 목표를 달성하는 데 필요한 탈탄소화 수준에 크게 못 미칩니다(Keliauskait ė et al , 2024).     

따라서 건물과 운송을 포함하는 새로운 배출량 거래 시스템인 소위 ETS2가 2027년에 시작되면 탈탄소화 목표 달성에 핵심이 될 것입니다. ETS2는 연간 배출 허용량 감소에 대한 명확한 경로를 확립하여 EU의 배출량을 더 예측 가능하게 할 것입니다. 또한 유통 허용량 감소 계획에 따른 수익 예측을 바탕으로 더 나은 재정 계획을 용이하게 할 것입니다.

ETS2는 또한 탈탄소화를 산업적 기회로 만드는 EU의 계획인 Clean Industrial Deal을 보완해야 합니다 .3  탈탄소화된 전기 자동차 생태계를 지원하고 충전 인프라를 가속화하여 유럽의 압박받는 자동차 산업에서 수요와 혁신을 촉진해야 합니다(Menner  et al , 2025). 마찬가지로, 히트펌프 부문을 확대하면 경쟁력과 일자리 유지를 강화할 수 있으며, 저탄소 난방 도입을 촉진하는 데 ETS2가 수행할 수 있는 역할은 공급-수요 격차를 메우는 데 중요할 것 입니다 .4    

그러나 ETS2 배출 허용량의 거래 및 보고는 공급업체(예: 화석 연료 회사)의 책임이 되겠지만, 탄소 가격은 대부분 소비자에게 전가되어 난방비나 연료 비용이 상승할 것으로 예상됩니다(Strambo  et al , 2022). 이는 불균형적으로 부담을 지게 될 가능성이 있는 저소득 가구와 중소기업(SME)에 미치는 영향에 대한 우려를 불러일으킵니다. 공론에서 ETS2의 잠재적인 이점은 정치적 반발과 에너지 및 교통 빈곤을 악화시킬 수 있는 잠재력에 대한 우려로 인해 가려 집니다 .5  

이러한 분배 문제를 해결하기 위해 일부 ETS2 경매 수익은 총 ETS2 수익에서 650억 유로를 모아 사회적 기후 기금(SCF)을 설립하는 것을 포함하여 재분배될 것입니다 .6 이 기금은 가장 취약한 가구와 중소기업을 지원하여 국가 내 불평등을 해소하고, 가장 큰 피해를 입은 국가를 더 많이 지원하여 국가 간 불평등을 해소하기 위한 것입니다.  

정책 입안자에게 있어서 이 문제의 주요 과제는 취약 계층에 효과적으로 자금을 지원하는 것입니다. 에너지 위기의 증거에 따르면 전 세계 많은 국가가 국가 차원의 행정 역량이 제한되어 필요한 지원을 받는 가구를 효과적으로 타겟팅하는 데 어려움을 겪었습니다(Castle  et al , 2023). 이 문제는 충분히 해결되지 않아, 희소한 재정 자원이 엄밀히 지원이 필요하지 않은 소비자를 지원하거나 심지어 과도하게 보상하는 데 사용될 위험이 있습니다. 더욱이 SCF 사용에 대한 세부 정보가 담긴 국가 문서인 사회적 기후 계획은 2025년 6월 말까지 제출해야 하며, 이는 이러한 계획의 초안 작성에 대한 위원회의 지침이 시급히 필요하다는 것을 시사합니다.

2.1 기후정책의 분배효과

탄소 가격 책정은 일반적으로 가장 효율적인 탈탄소화 정책이지만(Duma  et al , 2022), 이는 역진적 효과를 가질 수 있으며, 이는 저소득 가구에 상대적으로 더 큰 부담을 준다는 것을 의미합니다. 이는 가구에 직접 부과되는 가격 책정과 산업이 비용을 소비자에게 전가하는 간접세에 적용됩니다(Wier  et al , 2005). 역진성은 여러 채널에서 비롯될 수 있으며 정책을 설계할 때 주요 관심사 중 하나입니다.

저소득 가구는 즉각적인 소비에 집중하는 경향이 있으며, 더 높은 차입 제약을 경험하고 난방이나 식품과 같은 필수품에 소득의 더 큰 비중을 지출합니다. 이로 인해 탄소 가격이 적용될 수 있는 제품에 소득의 더 큰 비중을 지출하게 됩니다. 전기 자동차나 더 효율적인 난방 시스템과 같은 친환경 기술에 투자할 수 없는 가구는 이러한 구매에 대해 제공되는 보조금의 혜택도 적습니다. 배출 기준은 소비자에게 더 높은 비용을 초래하여 저소득 가구에 더 큰 영향을 미칠 수 있습니다(Zachmann  et al , 2018). 불평등은 국가의 복지와 경제 성장에 직접적인 영향을 미치므로 기후 정책은 불평등을 악화시켜서는 안 됩니다(Mejino-López and Zachmann, 2024).

소득에 미치는 영향도 불평등합니다. 탄소 집약 산업의 일자리는 주로 저소득 계층이 담당하고(Strambo  et al , 2022) 전기 자동차 생산으로의 전환과 같은 녹색 전환으로 인한 변화는 이미 직원에게 영향을 미치고 있습니다 .7 Pisani-Ferry와 Mahfouz(2023)는 전환이 부문 간에 일자리를 균등하게 창출하고 파괴할 것이라고 강조했습니다. 순이익을 달성하려면 자원과 노동력을 재분배하기 위한 성공적이고 효과적인 정부 조치가 필요합니다.  

가장 큰 영향을 받는 개인과 기업의 특성과 상황은 EU 국가 간 및 국가 내에서 상당히 다릅니다. 국가 사회적 기후 계획의 초안 작성과 ETS2 수익 지출은 이러한 차이점을 고려해야 합니다.

2.2 건물

성능이 가장 나쁜 건물을 개조하면 에너지와 배출량을 크게 절감할 수 있습니다.  성능이 가장 나쁜 건물 중 단 10%만 심층적으로 개조 해도 건물 관련 배출량을 20%, ETS2 배출량을 8% 줄일 수 있습니다(Keliauskait ė et al,  2024). 소득의 최대 30%를 난방에 사용하는 저소득 가구가 거주하는 이러한 건물을 개조하면 5천만 명의 유럽인에게 영향을 미치고 연간 1,670억 유로의 공중 보건 비용이 발생하는 에너지 빈곤을 완화할 수 있습니다(Ahrendt  et al , 2016).    

그러나 석탄, 석유 또는 가스 난방에서 탄소 제로 전기 대안으로 전환하거나 지역 난방에 연결하려면 상당한 재정 자원이 필요한데, 에너지가 부족한 가구는 일반적으로 그런 자원이 없습니다. 게다가 임대 주택의 세입자는 난방 시스템을 업그레이드할 권한이 없어 구조적으로 배출량을 줄일 수 없습니다. 그 결과, 그들은 탄소 집약적 옵션에 갇힌 채로 있고, 실행 가능한 대안 없이 탄소 가격이 상승합니다. 전환을 용이하게 하기 위한 타깃 지원이 없다면 탈탄소화 노력이 중단될 위험이 있고, 취약한 가구는 재정적 부담이 커집니다.

그림 1: 소득 5분위별 난방 에너지(전기, 가스, 액체/고체 난방 연료, 열 에너지)에 대한 가계 지출

출처: Eurostat에 따른 Bruegel. 참고: 고소득 국가의 순 등가 소득은 EU 평균의 120-175%, 저소득 국가의 등가 소득은 EU 평균의 40-70%입니다. 이탈리아의 데이터는 없습니다.

난방 에너지에 대한 가계 지출에 대한 데이터에 따르면 저소득 국가의 최저소득 가계에서 지출의 10% 이상이 난방에 사용됩니다(그림 1). 이러한 연료 중 일부에 탄소세를 부과하면 이러한 가계에 큰 부담을 안겨줄 것입니다. Eurostat 데이터를 기반으로 한 그림 1은 또한 국가 간에 상당한 불평등을 시사합니다. 저소득 국가에서 가장 높은 소득을 가진 가계는 부유한 국가의 가장 낮은 소득을 가진 가계보다 난방 에너지에 더 많은 비중을 지출합니다. 이는 국가 간 소득 차이와 건축에 사용된 재료나 건물 재고의 연령(Gevorgian  et al , 2021)으로 인해 발생하는 건물 품질의 차이에 영향을 받습니다. 마지막으로 가계의 필요와 절대 지출은 매우 다양하므로 가계가 에너지에 비교적 더 많이 지출하더라도 에너지 빈곤에 직면할 수 있습니다.

건물에서 발생하는 배출량은 EU 국가마다 크게 다릅니다. 이는 주로 난방에 사용되는 에너지 혼합과 일년 내내 난방 수요를 주도하는 기후 조건에 의해 결정됩니다(Eden  et al , 2023).